龙政发〔2023〕16号 龙胜各族自治县人民政府关于印发本级零基预算改革实施方案的通知

各乡(镇)人民政府,县直各部门:

现将《龙胜各族自治县本级零基预算改革实施方案》印发给你们,请认真贯彻执行。

龙胜各族自治县人民政府

2023年10月20日

（此件公开发布）

龙胜各族自治县本级零基预算改革实施方案

为进一步深化全县预算管理制度改革,加大财政资源统筹力度,提高财政资源配置效率,根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)、《广西壮族自治区人民政府关于印发自治区本级零基预算改革实施方案的通知》(桂政发〔2021〕44号)和《桂林市人民政府关于印发桂林市本级零基预算改革实施方案的通知》(市政〔2023〕12号)等文件精神,结合我县实际,制定本方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大精神,认真学习贯彻落实习近平总书记视察广西“4·27”重要讲话和对桂林的重要指示精神,按照建立现代财税体制要求完善预算编制机制,通过实施零基预算管理,引导部门立足全局,系统谋划年度目标任务,科学申报编制预算,加强全口径预算管理,切实增强财政资金和政策的指向性、精准性、有效性,提高财政资金统筹能力和资源配置效率,更好地为全县经济社会高质量发展提供财力保障。

二、基本原则

(一)统筹平衡,保障重点。收入预算实事求是、积极稳妥,与经济社会发展状况相适应;支出预算着力优化支出结构,强化资金统筹,聚焦我县国民经济和社会发展规划工作重点,聚焦绩效考评指标任务,聚焦县委、县人民政府主要目标任务,聚焦重要战略、重点工作和重大项目支出。体现创先争优导向,优化项目设置,全力支持重大战略、政策和改革有效实施。

(二)强化管理,硬化约束。坚持预算法定,严格按照《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定编制预算,强化预算约束,严控预算调整和调剂,推进建立约束有力的预算制度;严格执行预算管理一体化业务规范,规范预算管理,实现项目全生命周期管理;完善部门职能职责、重点工作引领项目支出设置机制,落实零基预算要求,着力增强预算安排科学性。

(三)讲求绩效,提高效益。全面实施预算绩效管理,推进预算和绩效管理深度融合,实行预算编制、执行和监督全过程绩效管理,强化事前绩效评估,增强项目立项和预算安排的科学性;加强绩效监控和评价结果运用,大力削减非急需非刚性支出、取消低效无效支出,着力提高财政资源配置效率和使用效益。

(四)坚持底线,防范风险。把防风险摆在更加突出位置,统筹考虑发展和安全、当前和长远,杜绝脱离实际的过高承诺,形成稳定合理的社会预期。聚焦应对重大挑战、抵御重大风险,加强政府债务和中长期支出事项管理,牢牢守住不发生系统性风险底线,维护社会长治久安。

三、主要内容

县直各部门和乡(镇)年度预算编制不受以往年度预算安排情况影响,所有支出预算均以零为基点,一切从实际需要与可能出发,逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额。打破基数概念和支出固化格局,结合财力水平、轻重缓急、实际需求、绩效情况、执行进度、项目储备情况等,在综合平衡的基础上编制和审核预算,提高支出效率和资金绩效。

(一)不断优化支出结构,集中财力保重点支出。县直各部门和乡(镇)要打破部门预算基数概念,按照实事求是、集中财力、过紧日子的原则编制预算。要紧紧围绕中央、自治区、桂林市和我县重大政策、重大改革和中心工作,提前做好项目谋划,优先安排中央、自治区、桂林市和县委、县人民政府确定的、前期工作准备充分的重点项目。

(二)编细编实年初预算,提高预算细化率和到位率。及时制定资金分配意向方案,围绕中心工作提前谋划下一年度预算安排,该纳入部门预算的要纳入部门预算,除应急救灾、预备费和突发事件处置等特殊项目资金外,所有纳入预算安排的项目资金均要在部门预算草案提交本级人大审议前细化到具体可执行的项目或单位,并明确具体安排金额,做到预算一经批准即可实施,避免钱等项目和资金闲置浪费,尽早发挥财政资金使用效益。

(三)强化项目审核管理,提高支出安排精准性。县直各部门和乡(镇)预算支出要全部以项目形式纳入预算项目库,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。纳入预算项目库的项目必须具备充分的立项依据、明确的实施期限、科学的绩效目标等要素,县直各部门和乡(镇)根据支出标准科学测算预算需求。对纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等前期工作,做到预算一经批准即可实施。

(四)加快推进项目支出标准体系建设,夯实预算编审基础。县直各部门和乡(镇)要进一步完善项目支出标准,根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等因素,强化对项目执行情况的分析和结果运用,将实际执行情况作为制定和调整支出标准的重要参考,加快建立完善不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系,将支出标准作为预算编审的基本依据,不得超标准编制预算。

(五)全面实施预算绩效管理,提高资金使用效益。县直各部门和乡(镇)要强化“花钱必问效,无效必问责”理念,定期清理整合交叉重叠的支出政策,对绩效评价低效无效的既有专项资金和项目经费,减少安排或不予安排。要优先保障预期绩效较好的项目。出台各类产业政策和新增项目要更加注重产值贡献、税收贡献和就业贡献等效益指标,确保取得较好的预期绩效。

(六)加大各类资金统筹力度,增强财政政策效果。县直各部门和乡(镇)要加大跨部门资金统筹力度,将可统筹的资金集中到县级层面,优先安排用于重大项目、重点项目。要充分发挥财政资金撬动作用,对可以通过招商引资、贷款、发行企业债券以及政府和社会资本合作(PPP)等市场化融资方式解决的,优先通过市场化融资方式解决。预算安排要与本部门非财政拨款收入统筹衔接,优先使用部门单位资金,减少或不再安排财政拨款补助。

(七)全面清理存量资金和政策,有效盘活财政资源。除中央有规定外,各领域不得硬性规定财政支出增速,不得要求建立长期稳定的支出增长机制。县直各部门和乡(镇)要全面清理评估本部门各项支出,对不合规定、超出标准的基本支出和低效无效的项目支出,一律收回或调整预算。全面清理结余资金、2年以上结转资金以及部门实有资金账户结余资金,对沉淀的财政性资金一律收回,对沉淀的其他资金纳入部门预算统筹安排各项支出。定期评估各项政策实施效果,结合评估结果及时调整优化政策措施,腾退出更多资金保障优质项目的实施。

(八)落实预算编制与执行挂钩机制,提高预算安排科学性。预算执行进度慢、结转结余资金额度大、项目预算调整频繁、审计查出问题突出的部门,要切实履行预算执行主体责任,认真研究提出改进措施,进一步优化预算安排。县财政局要加强督促指导,完善预算编制与执行挂钩机制,确保财政资金使用合法合规、及时见效。

四、零基预算编审程序

(一)基本支出预算编审程序(保工资保运转)。基本支出是指部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务、正常履行公共管理和服务职能所必需的基本开支而编制的年度支出计划。基本支出按照支出方向和用途分为人员类项目支出和运转类公用经费项目支出。基本支出全部实行分类分档、定员定额管理。

1.基本支出预算测算。人员类项目支出方面,县直各部门和乡(镇)根据实有在编人数、人员类别、人员工资福利等基础信息,按政策及相关标准测算安排;运转类公用经费项目支出方面,县直各部门和乡(镇)根据人员编制数、离退休人数、公务车辆数等基础信息,结合分类分档,按政策及相关标准测算安排。县财政局根据制定的分类分档定额标准和核定的部门基础信息数据,结合部门经费保障渠道,统筹考虑上级补助资金、事业收入、结转结余资金等情况,测算形成部门基本支出预算控制数和财政拨款补助数。

2.基本支出预算审核。基本支出由县直各部门和乡(镇)按照预算管理程序在“一上”阶段据实填报,根据基本支出测算数生成基本支出“一上”预算申报数,县财政局据实审核后,形成“一下”预算控制数并下达至县直各部门和乡(镇)。各部门在“二上”阶段按照控制数限额对基本支出预算进行核对和调整。基本支出预算经县人民代表大会批准后,按规定下达至县直各部门和乡(镇)。县直各部门和乡(镇)当年预算安排的基本支出不予结转。

(二)项目支出预算编审程序(事业发展支出)。项目支出预算是指部门为完成其特定的工作任务和事业发展目标,在基本支出之外编制的年度支出计划。项目支出实行分类管理,分为其他运转类和特定目标类。

其他运转类是指根据各部门“三定”方案,为保障本机构专项工作开展(包括专项用于大型公用设施、专用设备、专业信息系统等运行维护)而安排的一次性或阶段性业务经费。运转类项目支出应本着厉行节约的原则据实测算。一次性或阶段性任务完成后不再保留,不形成固定基数,一律予以清零。

特定目标类是指各部门聚焦中央、自治区、桂林市和县委、县人民政府重要战略、重大决策和重点工作任务,结合本部门职责和事业发展完成的特定任务和重大项目支出。项目资金包括配套中央、自治区、桂林市和县本级重点项目资金的,予以优先保障。配套中央、自治区资金是指根据中央、自治区与地方共同财政事权和支出责任安排的项目资金,按照中央、自治区规定和各级负担比例按年核定。县本级重点项目资金是指除配套中央、自治区项目之外,围绕县委、县人民政府重大决策、重点工作安排的阶段性项目资金,结合财力状况、预算执行情况、绩效评价结果、项目储备情况等按年核定。

1.部门编报“一上”预算的要求。县直各部门和乡(镇)要按以下要求逐项梳理本年度所有项目支出预算情况,并按时提交县财政局汇总。

(1)规范项目设置。项目要集中反映部门职责职能,应有明确的名称、实施内容、支出范围等要素,合理控制项目数量,杜绝项目金额小、内容散、数量多的现象。

(2)全面开展存量项目清理。申报下一年度预算前,县直各部门和乡(镇)应对原有项目进行清理评估。对工作目标已完成的,应及时取消;对实际情况发生变化的,应调整优化;对性质相近的,应整合归并;对继续保留的,需说明以前年度预算项目执行情况和绩效评价情况。

(3)研究提出明确的项目预算安排依据和测算过程。对中央、自治区、桂林市和县委、县人民政府确定的项目,应提供项目安排的政策文件依据。部门专项工作经费项目,应提供工作职能、规划或其他政策文件等依据。对重点项目资金,应提供安排依据、测算标准和测算过程,属于投资评审范围的项目申报预算额度不得超过财政投资评审审定金额。

(4)申报项目前需进行评估论证。对纳入预算项目库的项目,应严格审核论证,审核内容包括计划任务、实施方案、实施年限、分年度计划是否合理,预期效益、绩效目标是否明确清晰,投资及资金筹措方案是否科学合理等。未按要求提交绩效目标,或绩效目标设定与实际脱节的,不安排年度预算。出台重大政策、新增投资500万元以上重大项目,要组织开展事前绩效评估,评估结果作为申请入库和安排预算的必要条件。未按要求提交绩效目标,或绩效目标设定与实际脱节的,不安排年度预算。

(5)实行项目支出预算评审制度。对纳入预算项目库的项目,在预算编制阶段,由县财政局对拟纳入预算安排且属于财政投资评审范围的项目开展评审,评审结果作为预算编制和安排的重要依据。对属于财政投资评审范围但未经评审或未通过评审的项目,不安排年度预算。

(6)应有明确的项目实施周期。项目实施周期原则上不超过5年,实施周期超过1年的需提供相关说明,到期后需继续安排资金的,应按程序重新申报。分年度实施项目应分年度申报预算,除中央和自治区有规定外,对分年度实施项目当年未支出的资金,原则上一律按照结余资金收回总预算,所需资金在下一年度预算编列;项目结束后,原有预算全部清零。

(7)要细化编制项目支出。县直各部门和乡(镇)要提高项目资金细化率,对实行不同分配办法的项目资金,要分类采取有针对性的措施提高预算细化率。对部分按原有办法难以提前细化的,要及时研究修订资金管理办法,创新预算安排和资金分配方式。其中,按项目法管理的,年初细化到具体项目的比例原则上不低于60%。按因素法管理的,年初细化到相关县直各部门和乡(镇)的比例原则上不低于80%。因对应年度的基础数据尚未统计发布而无法获取、影响资金分配细化的,可使用已发布的最近年度数据分配资金,确有必要时可在以后年度办理资金清算。对于据实结算的资金,可结合近年资金下达情况细化下一年度预算,或延后一年办理结算时再安排并细化预算;对于各类需要考核、评审和验收后才能细化安排的项目资金,原则上在考核、评审或验收结果确定后延后一年安排并细化预算;对于配套中央、自治区项目的资金,如未明确要求地方在收到上级资金的当年落实资金投入责任,原则上延后一年安排并细化预算。除应急救灾、预备费和突发事件处置等特殊项目资金外,对未达到细化比例的项目资金,县财政局代为细化编制或统筹用于平衡预算。

(8)严格按要求做好项目优先排序。根据重要程度,项目分为重要、比较重要、一般等三类。重要项目包括:县委、县人民政府确定的重大项目和重点工作;中央、自治区、桂林市和我县统一规定保障范围、支出标准的基本民生支出;政府债务还本付息资金;中央、自治区、桂林市和县委、县人民政府有关文件明确规定县级预算安排的支出,以及有关政策已明确必须由政府承担的据实结算支出。比较重要项目包括:部门统筹谋划,并已按程序报经县委、县人民政府同意的项目;部门为履职运转而发生的大型设施设备购置费、大型修缮费、大型专用网络运行维护费等。一般项目包括:与本部门职责相匹配,符合部门工作计划规划、事业发展需要和属于财政资金供给范围的项目。县直各部门和乡(镇)要严格按照项目重要程度编制项目预算。

(9)落实财政事权与支出责任划分改革要求。对纳入预算项目库的项目,应明确项目支出方向。应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,政府不过多干预。逐步清理退坡竞争性领域的各类补贴政策和项目支出。

2.初步审核。县财政局根据前述要求进行初审,项目支出细化情况作为审核重点内容,强化审核结果应用。对审核中发现的未按要求进行细化或细化分配结果不符合规定的,各部门要配合县财政局采取限期调整、收回预算数、延后到以后年度安排等措施进行整改。其中:对于超出政策规定的经费开支标准或本级财政支出责任范围、非刚性、非必要等支出,收回部门预算数;对于应当细化但未按规定细化的支出,待相关部门细化并延后一年安排预算;对于细化后的项目支出存在不符合县本级确定的重点方向、预期绩效不高等问题的,要求限期整改,重新上报预算,限期整改不到位的,收回预算数或延后到以后年度安排。

3.县财政统筹安排。县财政局结合当年可用财力,优先保障基本支出、基本民生支出和政府债务还本付息资金等“三保”及其他刚性支出后,综合平衡确定其他项目资金支出总额。对部门申报项目按重要、比较重要、一般的顺序依次安排预算,超出财力许可的不再安排,形成县直各部门和乡(镇)“一下”预算控制数。

4.部门细化申报“二上”项目。县直各部门和乡(镇)在核定的“一下”预算控制数内,编制具体的部门预算草案,完成部门预算“二上”工作,县财政局在规定时间内按程序审核。

5.专家组审核。在县财政局审核基础上,可结合当年实际情况,组建由县人大财经委、县审计局、县财政局等具有预算监督职能的部门及县人大预算审核专家等组成的预算审核组,对部门申报的项目支出预算进行审核,审核结果作为安排预算的重要依据。

五、保障措施

(一)强化责任意识。县直各部门是县本级零基预算改革的主体,要切实提高政治站位,强化责任意识,充分认识零基预算管理工作的重要性,按照部署要求,统一思想认识,科学统筹谋划,制定本部门工作方案,落实落细各项工作。

(二)强化督促检查。县财政局要进一步强化对县直各部门和乡(镇)预算管理工作的指导,对县直各部门和乡(镇)零基预算实施情况进行督促检查。县审计局要结合审计计划,对各部门预算安排、预算执行等情况开展审计。

(三)深入推进改革。从编制2024年部门预算开始,县直各部门按照零基预算改革要求编制部门预算,实现部门零基预算编制全覆盖。

(四)建立激励约束机制。建立健全零基预算编制考核指标体系,对预算编制质量、预算执行和项目绩效等进行考核。推进绩效评定结果应用,对绩效评定结果为“优秀”的单位,根据情况予以激励支持;对绩效评定结果为“合格”的单位,要完善政策、改进管理,根据情况核减预算,通过约谈、通报等方式督促其提高预算管理水平。

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